能源管理体制：从分散走向集中是国际大趋势

之间的关联性和互动性很强，是一个有机的整体。这些就决定了能源产业需要国家在宏观层面上进行战略管理和统筹协调。从根本上讲，能源管理是一个宏观问题，它离不开国家经济与社会发展战略、国家投资政策、价格杠杆等宏观政策和手段的综合运用。但我国目前的能源管理呈多部门分散态势，煤、电、油以及其他可再生能源的管理职能分散在十来个部门，没有一个集中的能源主管部门，这种模式与我国的能源供应、储备和安全等方面的需求是不相适应的。从现实情况来看，这种多头管理，造成运行成本过高，宏观调控乏力。国内能源供应近年来多次出现大起大落，从２００３年开始，出现了长三角的“电荒”，东北、华东、华南、西南等地区的“煤荒”与“油荒”；２００４年，由于国际原油价格的一路攀升，国内成品油价格不断上调，各地区又频频出现拉闸限电的情况，煤炭供应相应告急，都与政府能源宏观调控手段乏力有关。

由于没有能源方面的综合管理部门，中国在国际能源合作中缺少话语权。如中国无法很好地开展与俄罗斯在能源政策方面的对话，没有合适的官员参加国际能源论坛与石油生产国、消费国展开对话等，错过了很多国际合作的机会。

中国能源产业的可持续发展，离不开能源管理体制的改革与完善。选择能源管理机构时，我国可以参考能源生产、消费大国以及转型国家的成功管理模式。

从能源生产和消费规模看，我国能源管理体制与美国、加拿大的集中管理体制具有可比性。美国既是世界第一大能源生产国又是世界第一大能源消费国。加拿大是世界上第八大石油生产国和第三大天然气生产国，随着加拿大油砂矿领域开采活动的不断增加，有望到２０１５年成为仅次于俄罗斯、沙特和美国的第四大石油生产国。中国是世界第二大能源生产大国和消费大国，随着我国国民经济和社会发展第三步战略目标的确立，能源在我国国民经济和社会发展中的基础地位越来越重要。因此，北美能源管理体制，即设立国家能源部或国家能源委员会值得我国借鉴。

从经济体制看，我国能源管理体制改革与俄罗斯的集中管理体制有可比性。中俄两国以前均实行高度集中的计划经济体制，目前向市场经济转轨过程中面临着大致相同的问题。因此，俄罗斯设立国家动力部集中管理模式值得借鉴。

从经济发展阶段看，我国与印度的能源管理体制有一定的可比性。目前中国和印度都是发展中大国，经济快速发展，能源消费结构等方面具有较强可比性，特别是两国同样面临着油气供需矛盾日益突出和对进口原油依赖性越来越强的严峻形势。中国４０％石油需要进口，印度则高达７０％。根据国际能源署预测，中国对石油进口的依赖到２０３０年将增加到７４％，印度则将增加到９１％。两国油气进口的依存度都相当高，且大部分来源于中东。因此，印度的能源管理体制即建立最高能源委员会对中国有一定的借鉴意义。

总之，需要从国家战略和国家安全的高度来构建一个宏观管理部门，承担起类似加拿大、美国、俄罗斯、印度等国家能源部的职能，对能源工业实施宏观集中管理。这个新设立的能源综合管理机构，应该是一个高层次、有权威、国家层面的，又不能完全独立于宏观调控体系之外。这个机构可以是议事性质的机构。与此同时，可以考虑依托现有宏观调控部门，设置一个专司能源管理的机构，可由这个机构统一管理煤炭、电力、石油、天然气等传统能源及风能、太阳能、生物质能等新能源产业的发展。其主要职责应当是：对能源的生产和消费状况进行监管和指导；指导全国能源安全生产；组织能源安全和能源有效利用方面的科学研究等。（作者单位：国家行政学院经济学教研部）